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“临产”的阶梯电价困难群体将做安排

来源:财经国家周刊

阶梯电价出台正冲刺年关,新方案降低了调价幅度,小幅提高了用电量基准,对困难群体也做了安排煤价高企,火电叫苦,一些地区电荒抬头。今年入冬后,疏导煤电矛盾的舆论未曾停歇。诸多分析人士认为,电价调整的可能性正进一步加大。此前,曾有部分业内人士担心上调电价首先会加剧通胀;其次是电煤合同年度谈判迫近,提电价容易引发煤企涨价冲动。不过,这一消息未得到发改委证实。 但记者在采访中了解到,前年酝酿、去年10月开始公开征求意见的居民阶梯电价方案,或有望在今年年底前实施。目前,诸多省份正在进行阶梯电价的听证准备工作。

  新方案思路政府推动居民阶梯电价的决心从未动摇。2011年6月,国务院批转了国家发改委《2011年深化经济体制改革重点工作意见的通知》,文中明确要求“积极推进资源性产品价格改革”,“年内择机实施居民用电阶梯电价”。所谓择机,至今只剩下不到40天的时间。“电价矛盾突出,改革难度大,居民阶梯电价试点是当前电价改革最重要的工作”。全国4200万城市低保户和农村五保户,每月可免费使用10或15度电。该方案计划在2011年内试点。该方案和之前的征求意见稿有所不同。征求意见稿提供了两个可供选择的方案。除了覆盖率略有不同和第一档是否调价之外,征求意见稿的第二档提价标准是每度电5分钱,第三档提价标准是每度电0.2元。新方案降低了调价幅度,小幅提高了第一档用电量基准,对困难群体也做了安排。2011年9月,发改委价格司相关负责人在长沙召开的全国电价工作座谈会上如此表示。自2009年酝酿推行阶梯电价制度以来,发改委价格司2010年曾两次请示国务院以及向社会征求意见;2010年11月,其又将征求意见后形成的方案上报国务院。据发改委价格司相关人士介绍,在上报的方案中,居民阶梯电价继续分为三档:第一档按照覆盖80%居民家庭的月均用电量确定,价格基本不变;第二档覆盖95%的用户,提价标准每度电2分,第三档针对5%的用户,提价标准每度电0.15元;这些修改,显然受到了社会意见的影响。从当时的媒体报道看,公众对征求意见稿的反响,主要集中在第一档用电量基准和对低收入群体如何安排上。 “低收入群体有十几度免费电量,大部分用户电价保持基本不动,然后在二、三档逐步拉开”,发改委价格司相关负责人解释说,发改委制定方案的思路和以前有所转变,“本来最初的方案是和提价相结合的,现在的目标是收支基本平衡略有盈余”。

  “临产”前的争议

  在不同利益诉求下,无论方案如何制定,各种争议和问题都挥之不去。国家电网公司(下称“国网”)财务部人士表示,目前全国居民电价平均水平是0.53元,但实际供电成本是0.9元,希望居民阶梯电价能反映供电成本。国网对外介绍经营情况时称,其2009年亏损,2010年和2011年微利。目前,国网在14个省有累计亏损,共亏损198亿元。“电网的日子也不好过。”国网财务部该负责人解释说,国网的主营业务,即输配电业务所带来的利润并不多,“前几年国网在银行证券方面投资比较大,最近几年变卖资产比较厉害,变卖最多的是金融资产,因为原始股价格很低,所以相对回报比较高”。“去年的(征求意见稿)方案中,一档不降价,二、三档加价,我们认为比较合理;现在的新方案,能不能再做一些调整”。这位负责人认为,阶梯电价要达到节能减排目的,应该拉大差距。国网内部人士称,如果按新方案的二档每度电提高2分、三档提高0.15元、低保五保户每户免费15度电测算,甘肃、四川、湖南等18个省的居民平均电价会出现整体下降,降价面高达60%,按照省电网都是子公司的运作模式,中西部电网补贴不起。国网的一份报告称,“目前居民用电价格远低于成本,用户之间交叉补贴严重;如果各档价差过小,既不能有效改变用电越多享受补贴越多的不合理现象,也难以提高节约用电意识”。“二档加2分还是加5分,对用户来讲区别不大,平均每月就差一块多钱。”国网价格处处长谭真勇说。国网的一些人士认为,阶梯电价第三档价格应该更高一些,因为“高端消费用户并不在乎价格高低,定价高一些更有利于反映资源的稀缺程度和环境损害成本”。但是,目前CPI仍在高位运行。在此背景下,无论方案如何设置,都会被民众指责为是涨价方案。国网和南方电网公司(下称“南网”)均认为,应避免“既承受了巨大舆论压力,又推出了一个对居民用电消费毫无约束力的方案”,注意政策实效。南网财务部主任孙世奇认为,既然是收支基本平衡方案,就应考虑实行阶梯电价后,占95%的第一档、第二档人群,可能消费习惯有所变化,“预计改革带来的增收要打折扣”,建议“测算时留有余量,避免亏损”。

  阶梯电价的另一个争议热点,是合表用户要不要涨价的问题。一位西北省份的物价局领导在长沙召开的全国电价工作座谈会上提出,“能不能增加强制性措施限期改造?”合表用户,是相对于“一户一表”用户而言的。原征求意见稿对合表用户暂不执行阶梯电价,电价水平按照略低于三档电价加权平均提价水平调整。按征求意见稿方案,合表用户电价会有所上涨。但是2011年9月长沙会议上讨论上报的方案中,合表用户“起步阶段电价暂时不做调整”,今后按照略低于居民电价平均提价水平调整。“南网还有3000万用户没有进行‘一户一表’改造,大概需要投资50亿元”。国网也表示,全国2010年合表用户内居民户数8100万户,若按每户低压配网及户表改造成本2000元测算,需要改造资金约1600亿元,建议出台“户表改造”收费政策,按照政府、电网企业、用户(业主单位)各承担一部分原则,对合表用户的陈旧用电设施进行改造。南网财务部副处长高磊建议,研究出台新增用户的接网费政策,按照“谁受益、谁承担”原则,分担成本。新方案中还特别提到,电网经营企业不得在改造过程中再向居民用户收取电表改造费用。此举显然意在通过价格杠杆,督促电网企业加快“一户一表”改造。对于新建的小区,两大电网还希望“从国家层面出台供电工程建设费政策,将用户接入工程的建设、运行、维护上移到供电企业”,“从根本上解决居民小区接入工程由开放商自行建设导致质量低下、用电纠纷多、物业公司擅自加价和新增合表用户等问题”。国网财务部谭真勇则表示,合表用户电价应该比第一档电价高些,因为是否进行“一户一表”改造,主动权在用户,不在电网湖北、湖南、河南、黑龙江等网省公司还表示,社会困难群体属于社会救助范围,一些成本不应转嫁到电网头上。网相关人员告诉记者,中西部地区城乡低保户、农村五保户数量多、居民用电基数少,如果全国统一划定每月15度的免费用电基数,对中西部电网冲击很大,“中西部电网发展本就严重滞后,资本金不足”,“建议免费用电基数设置更加灵活,由各地根据本地实际情况,在每户每月8~15度之间选择”。一些低保户、五保户较多省份的网省公司,担心赠送用电会带来税务麻烦。按照相关规定,企业发生的公益性捐赠支出,不超过年度利润总额12%的部分,准予扣除。据此,超过12%的部分,就要征收所得税。还有的网省公司提出,每度电费中还包含多种附加收费,这部分免费电量涉及的财政性基金附加缺口该怎么解决,也是个问题;国家发改委价格司人士则表示,此问题还涉及向财政部征求意见。国网相关人士告诉记者,目前物价形势严峻,阶梯电价方案有必要“机制与价格并重,建立机制为主,在调价总水平不变的情况下,各地根据自身承受能力做有升有降的调整”,“要政策统一与因地制宜相结合”。

  局部与整体博弈

  居民阶梯电价,并不仅仅只涉及电网和居民;如何实施居民阶梯电价,还是一个地方和中央、局部利益和整体利益的大博弈。比如基础电量,一直是各省(市区)争论的焦点。中国地域广阔,各地经济发展水平差异很大。国家发改委统计的数据显示,第一档的基础电量最低的是青海省,每月只有60度;最高的上海市达260度,相差三倍多。国家发改委价格司有关人士表示,“还是想平均一下,把各省之间的差距控制在一倍以内;高的控制在200度以内,低的提高到100度”。但是,提高基础电量还好商量,降低基础电量则遭到地方强烈反对。在长沙电价座谈会上,华南某省的物价部门领导直接发问:“为什么要降低我们的基础电量?回去没法向全省人民交代!”对于照顾弱势群体问题,“原本考虑有两种办法”,国家发改委价格司负责人坦言,一种是第一档普遍降价,惠及面广,但幅度小,效果不明显,“而且目前释放这样的降价信号也不太合适”;另一种是重点照顾弱势群体,但缺点是覆盖面比较窄。最后综合权衡后,国家发改委选择了倾向于重点照顾弱势群体。“难免有示范作用”。对于新方案中的困难群体每月免费送15度电的安排,一些省市的物价部门官员提出异议:“如果对困难群体免费送电,以后对水、煤气等公共事业定价时,是不是都要按照这个路子搞免费?”

  听证难题

  2011年11月17日,山西省物价系统政风行风听证对话会在太原举行。会上,阶梯电价方案成为讨论热点。“最难是听证。”全国电价工作座谈会上,诸多省份的物价局负责人纷纷表示。甚至有的省份物价部门直接表示,“如果指标都确定了,就没有必要听证”。国网财务部一位人士也表示,“如果一定要听证,建议听证居民用电成本,而不是电网企业的成本,尽量用增量成本法”。根据《政府制定价格听证办法》规定,“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当实行定价听证”。其中,听证的具体项目,则通过定价听证目录确定。记者了解到,国家发改委有关方面正计划修改听证目录,为推广阶梯电价扫平障碍。可能出台的方案是:未来实行居民阶梯电价之后,第一档电价调整仍需听证,第二档、第三档电价调整不再进行听证。在长沙电价座谈会上,发改委价格司负责人称,“中国电价高的原因,主要还是煤价高”。“美国基础造价比中国高,但煤价比中国低很多。美国到厂标煤价格65美元,而中国是740元,中国煤价比美国每吨高200多元”。关于试点问题,电网公司表示没必要再进行试点,应该“全国同时全面推行”。事实上,从2009年酝酿推行阶梯电价制度以来,浙江、福建、四川三省已经进行了试点,阶梯电价方案也几易其稿,但至今没有正式出台。

  “主要是担心通胀。”五大发电集团华东地区一电厂高管替电网叫屈,“如果要说听证,其实最应该让煤炭企业来说清楚”,“价格听证会上不能只有电网一家,因为电价上涨的根源在煤炭价格上涨”“价格动一次不容易,要尽量解决历史欠账,不欠新账。”华北电力大学一位电价专家表示,“有机会步子可以适当大一点”。“阶梯电价肯定是趋势。”中电联相关人士对表示,“中国资源性的东西将来肯定都是阶梯式的,因为中国是个资源相对短缺的国家。但是合理的基数是多少,应该探讨”。“饭要一口一口吃”,中电联一位专家告诉记者,居民阶梯电价并未触及电价改革的核心,但“相对触动既得利益较少,阻力也较小,应是逐步取消电价交叉补贴的重要步骤”。“阶梯电价或将成为中国电价改革推进的新起点。”这位专家说,“改革要一步一步来”。

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